Le premier volet, organisant l'élection concomitante des futurs conseillers régionaux et généraux en 2014, a définitivement été refermé avec la décision no 2010-603 du 11 février 2010 du Conseil constitutionnel, déclarant la première des quatre lois portant réforme territoriale conforme à la Constitution.

Le deuxième volet est constitué par le projet portant réforme des collectivités territoriales, dont l'examen à l'Assemblée nationale débutera le 4 mai par l’audition en commission des Lois du Ministre de l’Intérieur, de l’espace rural et de l’aménagement du territoire et du Secrétaire d’Etat à l’intérieur et aux collectivités locales. Suivra l’examen en commission du rapport de Dominique Perben le 12 mai avant le début de la discussion.

Les sénateurs ont adopté, en première lecture, le 5 février 2010, par 174 voix contre 155, le projet de loi, après dix jours de débat intenses où se sont opposés sénateurs et Gouvernement par la voie de Michel Mercier, Secrétaire d'Etat. Les sénateurs sont parvenus à rendre aux communes, objet principal de leurs préoccupations, une autonomie quelque peu chahutée par le projet gouvernemental. La Commission des Lois (rapporteur : Jean-Patrick Courtois) du Sénat avait largement œuvré dans ce sens auparavant en intégrant au texte 151 amendements, sur les 241 déposés Plus de 10% de ceux-ci étaient directement proposés par l'AMF, et ont été défendus tant par la majorité que l'opposition : sur 27 amendements, 20 ont été adoptés ou satisfaits... C'est donc incontestablement une victoire pour l'AMF. Le texte gouvernemental a largement perdu de sa substance. Symétriquement, l'article1er du projet de loi créant les conseillers territoriaux, siégeant à la fois aux conseil régional et général, dont la constitutionnalité est fortement sujette à caution, a finalement été adopté par 174 voix contre 156 : à une voix près, exactement le même vote que pour l'ensemble du texte. Le vote est intervenu après quatre jours consacrés à la- discussion d'amendements et à l'écoute de quarante orateurs se succédant pour dénoncer tantôt l'affaiblissement des régions, tantôt celui des départements qu'entraînerait l'élection à partir de 2014 des conseillers territoriaux.

Premières concernées par les modifications du Sénat au texte initial : les communes devant faire partie des futures métropoles (titre 2, chapitre 1, articles 5 à 6). Les sénateurs ont rétabli leur autonomie fiscale et ont soumis la territorialisation de la DGF à l'unanimité des communes, membres de ces nouveaux EPCI que constitueront les métropoles. Alors que la commission des finances plaidait, avec l'appui du gouvernement, pour une intégration fiscale à l'échelle métropolitaine, les sénateurs sont parvenus à neutraliser le système proposé. Une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources métropolitaines a été créée (à l'initiative du rapporteur), fixant les modalités d'évaluation des dépenses avant chaque transfert de compétences à la majorité des deux tiers de ses membres (amendement socialiste).

Les sénateurs ont également encadré les compétences allouées de droit aux métropoles en soumettant l'exercice de certaines d'entre elles à la définition préalable d'un «intérêt métropolitain». Ce sera le cas pour les équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs, permettant ainsi aux communes de continuer à prendre en charge ce type d'équipements lorsqu'ils remplissent un rôle de proximité.

Comme le souhaitaient les maires, le Sénat a aussi supprimé le transfert des autorisations d'urbanisme à la métropole : les maires des communes, membres garderont la maîtrise en matière d'occupation et d'utilisation du sol. En revanche, le seuil démographique des futures métropoles, fixé à 450 000 habitants, n'a pas été modifié. Il a été unifié avec celui de création des communautés urbaines, fixé actuellement à 500 000 habitants (art. 6 bis), accentuant ainsi le rapprochement des deux régimes juridiques de la CU et de la métropole...

Par ailleurs, les délégués communautaires seront élus au suffrage universel direct dans le cadre de l'élection municipale selon un système de fléchage (Art. 2). Cette disposition s'appliquera dans les communes où le conseil municipal est élu au scrutin de liste. Dans les autres, les délégués communautaires continueront à être désignés en son sein par le conseil municipal. Si les sénateurs se sont accordés pour voter les modalités d'élection des futurs délégués communautaires, ils se sont montrés en revanche divisés sur la désignation de suppléants pour les communes ne disposant que d'un seul délégué au conseil communautaire (amendement Charasse). Après un âpre débat entre défenseurs des grandes intercommunalités et ceux des petites communes, les sénateurs ont réservé ce dispositif aux seules communautés de communes (sous-amendement Collomb) et d'agglomération (sous-amendement Collombat).

S'agissant des règles de composition des conseils communautaires (art. 3), le consensus fut plus facile à trouver, le projet gouvernemental prévoyant un système démographique rigide faisant l'unanimité contre lui. Les négociations locales sont toujours privilégiées : dans les communautés de communes et d'agglomération, le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires seront fixés à la majorité des deux tiers, sous réserve que chaque commune dispose au moins d'un siège et qu'aucune commune ne dispose de plus de la moitié des sièges. A défaut d'accord, le système du tableau (RP à la plus forte moyenne) prévu pour les CU et les métropoles s'appliquera. Dans ces dernières, les sénateurs ont néanmoins prévu la possibilité d'accords locaux à concurrence de 10% de sièges supplémentaires.

Le Sénat a, en outre, rétabli la règle de la majorité qualifiée pour les transferts de compétences à l'intercommunalité et également rétabli l'accord des maires pour le transfert de leur pouvoir de police au président de la communauté. Le texte initial prévoyait en effet un transfert automatique dès lors qu'une communauté était compétente en matière d'assainissement, d'élimination desdéchets ménagers, de stationnement des gens du voyage, de circulation et de stationnement sur la voirie. En rétablissant l'accord individuel des maires, les sénateurs ont aussi décidé que le transfert resterait facultatif en matière de voirie (unanimité des maires requise, sauf dans les CU, et adoption d'arrêtés municipaux conjoints).

Par rapport aux communes nouvelles (art. 8), l'incitation financière à la création des communes nouvelles ne devra pas être prise, comme le prévoyait le texte initial, sur la DGF communale et intercommunale. La création de ces communes nouvelles nécessitera à la fois l'accord des tous les conseils municipaux concernés et celui de la population de chaque commune, consultée par référendum local. Un dispositif qui devrait permettre de ne créer aucune commune nouvelle... Lesdeux régime de fusion de la loi a Marcellin » sont maintenus en vigueur. Ce maintien, qui figurait dans le texte initial, avait été critiqué par le Conseil d'État, mais on comprend mieux maintenant pourquoi !

La date d'achèvement de la carte intercommunale en France reste fixée au ler janvier 2014. Les pouvoirs «exceptionnels» » des préfets pendant l'année 2013 pour leur permettre de créer de nouvelles communautés, en faire fusionner ou modifier leur périmètre, sous réserve d'une consultation et d'un pouvoir de réformation des commissions départementales de coopération intercommunale, ont été maintenus.

Telles sont les principales dispositions du texte tel qu'il ressort de l'examen par la Haute assemblée. Le rapporteur à l'Assemblée, Dominique Perben, ainsi que le Gouvernement, pourraient être tentés de revenir sur le statut de la métropole, vraisemblablement insuffisamment intégré selon eux. La grande densité du texte, le nombre d'amendements sénatoriaux, et la volonté d'éviter une interminable navette, devrait aboutir à conserver la plupart des éléments désormais intégrés au texte. Le Gouvernement reverrait-il ses ambitions à la baisse ? Force est de constater que, depuis dimanche 21 mars, la réforme territoriale n'est guère plus évoquée par la majorité présidentielle...

Avec mes collègues de la région Poitou-Charentes, Maxime Bono et Catherine Quéré, j'ai l'honneur d'avoir été désigné pour rendre un rapport dans le cadre de la mission d'information sur les raisons des dégâts provoqués par la tempête Xynthia.

Nous commencerons les auditions dès la semaine prochaine avec Alain Ratier, directeur général adjoint de Météo France. Ces auditions seront ouvertes à la presse. 

Liste des membres de la mission

Mercredi 31 mars 2010 : Jean-Michel Clément était sur le plateau du Grand journal où Ségolène Royal était l'invitée politique de Michel Denisot et de son équipe.