Co-rapporteur de la mission d’information créée par la commission des Lois, pour dresser un premier bilan de l’application de la loi du 7 mars 2016, relative au droit des étrangers en France, un an après son entrée en vigueur, j’ai remis mon rapport le 14 février dernier.

Rappelons en préalable les principales modifications apportées par ce texte qui a :

  • généralisé le titre de séjour pluriannuel (de deux ou de quatre ans) après un an de séjour en France et créé le titre de séjour « passeport talent » ;
  • institué des délais de recours et de jugement différenciés selon les motifs d’obligation de quitter le territoire français ;
  • prévu en matière de prolongation de la rétention, l’intervention du juge des libertés à l’issue d’un délai de 48 heures (au lieu de cinq jours auparavant) ;
  • étendu la compétence de ce même juge à la contestation de la décision de placement en rétention (qui relevait jusque-là du juge administratif) ;
  • réformé la procédure « étrangers malades » en transférant l’évaluation médicale des Agences régionales de santé (ARS) vers un collège de médecins de l’Office français de l’immigration et de l’intégration – OFII.

Au-delà du bilan, notre mission entendait dresser un état des lieux concernant le droit des étrangers en France, sans prétendre à l’exhaustivité d’un sujet plus vaste qui englobe aussi l’intégration et l’application du règlement dit « Dublin III », dont nous avons discuté cette même semaine.

Nous avons décidé de nous concentrer sur un certain nombre de points majeurs, tels que le volume des flux migratoires réguliers et irréguliers depuis cinq ans, les procédures contentieuses, l’éloignement des étrangers en situation irrégulière, la question des mineurs non accompagnés, ou encore le séjour des étrangers malades.

Pour mener à bien nos travaux, nous avons organisé seize auditions et une table-ronde, ce qui nous a permis de rencontrer un vaste panel d’acteurs administratifs, judiciaires ou associatifs intervenant dans le champ de l’immigration. Nous avons également effectué un déplacement à l’OFPRA, un autre à Lyon où nous avons pu notamment rencontrer le préfet du Rhône et visiter le centre de rétention de Saint-Exupéry, et un troisième déplacement à Poitiers.

Notre rapport comprend deux parties :

  • la première pose un diagnostic sur le défi migratoire auquel notre pays est confronté, sur les réponses juridiques que tente d’y apporter notre droit et sur les difficultés rencontrées par les acteurs de terrain ;
  • la seconde rassemble un certain nombre de préconisations que j’ai souhaité formuler, au vu du diagnostic posé.

LE DIAGNOSTIC

Les chiffres, sur la période 2012-2017, montrent tous une augmentation des flux d’immigration régulière.

Le nombre de visas délivrés chaque année a ainsi augmenté de plus de 25 % entre 2012 et 2017 pour atteindre 3 420 395 en 2017.

S’agissant des premiers titres de séjour délivrés annuellement, leur nombre a connu une augmentation de plus de 35 % sur la même période, pour atteindre 262 000 titres délivrés en 2017. La hausse la plus significative concerne les titres accordés pour motif humanitaire, en augmentation de plus de 118 % sur cinq ans.

Du point de vue de l’asile, 100 412 demandes ont été introduites à l’OFPRA en 2017, soit 17 % de plus qu’en 2016. Elles n’étaient que de 61 468 il y a cinq ans.

S’agissant de l’immigration illégale, la Police aux frontières (PAF), en se fondant sur le nombre de bénéficiaires de l’Aide médicale d’État (AME) et sur les éloignements prononcés et exécutés au cours des dernières années, évalue à un chiffre compris entre 300 000 et 400 000 le nombre d’étrangers en situation irrégulière présents sur le territoire français.

La pression migratoire est particulièrement forte à la frontière franco-italienne. Entre le 1er janvier et le 16 novembre 2017, 42 737 ressortissants étrangers ont essayé de franchir irrégulièrement cette frontière dans les Alpes-Maritimes, soit une augmentation de 40 % par rapport à la même période en 2016.

Confronté à cette pression de l’immigration irrégulière, l’État donne le sentiment d’être dans l’incapacité de faire respecter ses propres lois puisqu’il ne parvient que très peu à éloigner les ressortissants étrangers séjournant illégalement sur son sol. Ainsi, sur les neuf premiers mois de 2017, ce sont 60 707 OQTF1 qui ont été prononcées et seulement 8 750 qui ont été exécutées, soit 14,4 %. Les éloignements forcés exécutés ont même baissé entre 2015 et 2016, passant de 15 485 à 12 961.

Face à ces mouvements migratoires de grande ampleur, notre droit présente le visage d’un maquis de titres de séjour et de décisions d’éloignement ou de restriction de liberté, et d’un labyrinthe de procédures contentieuses différentes selon le motif de l’éloignement.

Cette complexité de notre législation s’explique par la façon dont elle s’est construite, c’est-à-dire par sédimentation, une loi venant corriger ou s’ajouter à une autre en moyenne tous les seize mois depuis 1980, en partie pour répondre à la nécessité de transposer les directives européennes ou pour tenir compte de la jurisprudence de la CEDH2, le tout sans cohérence ni vision d’ensemble.

27 lois relatives à l’immigration au total ont ainsi été adoptées entre 1980 et 2016 !

L’inadaptation de notre droit, couplée au manque de moyens, explique le sentiment d’impuissance et de lassitude très largement partagé par les autorités de l’État en charge des questions d’immigration.

Tous s’interrogent sur le sens de leur travail, dès lors que 85 % des OQTF1 ne sont de toute façon pas exécutées.

Pour faire face au phénomène migratoire, qui s’est accentué certes depuis la crise de 2015 mais dont les problématiques sont bien plus anciennes, j’invite à réfléchir à des pistes d’amélioration dans deux directions :

  • il y a d’abord un certain nombre d’ajustements qui pourraient être apportés au droit applicable, que ce soit en matière d’éloignement et de contrôle de la régularité du séjour des étrangers ou pour ce qui regarde les procédures contentieuses ;
  • il y aussi et surtout, me semble-t-il, un équilibre à trouver dans notre législation relative à l’immigration, équilibre qui ne doit pas viser seulement à l’efficacité du contrôle et des procédures, mais qui doit tendre à préserver la dignité des personnes concernées.

Au-delà de ces ajustements du droit existant, qui me paraissent de nature à faire évoluer notre droit de l’immigration vers plus de fluidité et d’efficacité, il me paraît essentiel d’ancrer cette législation dans le respect absolu de la dignité des personnes concernées.

Au premier rang de celles-ci, et parmi les plus fragiles, il y a les mineurs. Je rappelle qu’environ 25 000 jeunes étrangers isolés ont été accueillis par nos départements en 2017. Il est indispensable de garantir à tous une mise à l’abri dans des conditions dignes et, dans le cadre de l’évaluation de leur minorité, au moins un entretien avec les services compétents mandatés par le département. Dans le cadre précisément de cette évaluation, il n’est pas acceptable que les méthodes et les pratiques soient encore si différentes d’un département à l’autre. On ne saurait faire l’économie d’un effort d’harmonisation dans ce domaine.

Respecter la dignité des personnes, c’est aussi améliorer la procédure de délivrance des titres, notamment pour les étrangers malades et les parents d’enfant étranger malade.

C’est aussi ­– et ce sujet me tient particulièrement à cœur – réfléchir aux moyens de reconnaître juridiquement et de mieux garantir les droits des personnes dépourvues de titre de séjour et non éloignées. Il existe en effet des personnes qui, sans titre de séjour, demeurent sur notre territoire pour diverses raisons. Il s’agit, par exemple, de personnes qui ne parviennent pas à obtenir la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour, faute pour elles d’être en mesure de prouver leur nationalité. Elles sont, comme le dit le Défenseur des droits, « ni régularisables, ni expulsables ». Se trouvant dans une situation de non-droit, elles peuvent être acculées à une grande fragilisation sociale et sanitaire et être poussées, dans certains cas, au travail illégal ou à des formes de délinquance.

Arrivé au terme de notre travail d’auditions et de déplacements, j’ai pu mesurer à quel point la loi de 2016, même animée des meilleures intentions, n’avait pas su résoudre, pas plus d’ailleurs que les réformes antérieures, des problématiques déjà connues. Il me semble important de mettre en garde sur le fait qu’une nouvelle réforme, deux ans après la précédente, risque de manquer son but si elle se contente d’ajustements techniques, même nécessaires. Le phénomène migratoire dépasse notre seule législation interne. Il est un problème européen, et même mondial. Il constituera désormais une réalité récurrente pour plusieurs décennies.

Il appelle d’autres solutions, de nouvelles ambitions, de l’imagination et une certaine forme de courage, courage dont notre pays a su faire la preuve en d’autres temps et dans d’autres domaines.

Puisse le projet de loi qui sera prochainement débattu porter loin cette ambition pour assumer ce que nous voulons je l’espère être encore, une terre d’accueil.

Autrement dit faire résonner ce que disait Thomas Jefferson, 3e Président des États-Unis : « Toute personne a deux patries, la sienne et la France ».

 

  1. Obligation de quitter le territoire français.
  2. Cour Européenne des droits de l’Homme

 

 

 

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