À l’initiative du Président François de Rugy, le Bureau de l’Assemblée nationale a lancé, le 2 août dernier, un processus de réforme ayant pour but de moderniser l’Assemblée « en la rendant plus transparente, plus efficace et plus ouverte dans son fonctionnement », et de préparer la prochaine législature « qui verra le Parlement profondément remodelé avec la réduction annoncée du nombre de parlementaires et la volonté de renforcer leurs moyens ».

Dans cette perspective, le Bureau de l’Assemblée a décidé de créer 7 groupes de travail dont l’un porte sur la « procédure législative, l’organisation parlementaire et les droits de l’opposition ».

Ce groupe de travail, présidé par mon collègue, M. Jean-Luc Warsmann, et dont je suis le rapporteur, est chargé de réfléchir aux moyens de rendre la procédure et l’organisation parlementaires plus efficaces et plus rationnelles. Il doit notamment déterminer comment mieux utiliser le temps parlementaire disponible, tant en amont du dépôt des textes qu’à l’occasion de leur examen dans chaque assemblée, voire en aval de leur adoption par le Parlement.

Dans un premier temps, d’ici la fin de l’année 2017, le groupe de travail doit examiner dans quelle mesure les règles constitutionnelles qui régissent l’organisation du Parlement et le fonctionnement de la procédure législative peuvent être améliorées. Il doit, à cette fin, dresser le bilan de la réforme de 2008 et analyser comment les pouvoirs du Parlement peuvent être accrus, tout en se combinant à un impératif d’efficacité.

Les propositions que le groupe de travail sera amené à formuler auront vocation à alimenter la réflexion sur la révision constitutionnelle à venir.

1/ S’agissant de l’organisation parlementaire, de nombreuses questions se posent. Nous devrons les visiter :

  • Faut-il augmenter ou au contraire réduire le nombre des commissions permanentes ? Elles sont 8 actuellement.
  • Faut-il instituer des semaines spécifiquement consacrées aux circonscriptions, sur le modèle allemand ou du Parlement européen ?
  • Les dispositions relatives à l’ordre du jour sont-elles satisfaisantes ? Le Gouvernement n’en garde-t-il pas une maîtrise trop large ? L’ordre du jour partagé ne constitue-t-il pas, au contraire, un cadre excessivement rigide, peu adapté aux réalités de la législation et de la mise en œuvre des politiques publiques ?
  • Le cadre de la séance publique est-il adapté aux semaines de contrôle ? Les activités de contrôle et d’évaluation, qui supposent des échanges spontanés, ne trouvent-elles pas tout simplement mieux leur place au sein des commissions ?

2/ S’agissant de la procédure législative, il faudra apprécier le travail réalisé en amont du Parlement.

Dans quelle mesure la phase préalable au débat parlementaire pourrait-elle être améliorée ?

Que penser, notamment, du rôle du Conseil d’État et de la place que pourrait occuper le CESE (Conseil économique, social et environnemental) ?

Le régime des études d’impact doit-il évoluer ?

Ce sont autant de questions qui sont essentielles pour apprécier la pertinence des projets de lois soumis à l’examen législatif.

3/ Puis, il nous faudra examiner les conditions du débat parlementaire, notamment la procédure accélérée et la navette parlementaire. La première étant critiquée pour cause de débat contraint, la seconde jugée bien trop longue.

  • Faut-il modifier les conditions d’engagement de la procédure accélérée ?
  • La procédure accélérée doit-elle être restreinte ou, au contraire, devenir le droit commun ? Faut-il réformer le fonctionnement des commissions mixtes paritaires ? Le stade de la nouvelle lecture peut-il être repensé voire supprimé ?
  • Le rôle de chaque Chambre dans la navette doit-il évoluer ?

4/ Nous devrons aussi revoir l’articulation entre commission et séance publique.

  • Doit-on réformer les discussions générales, par exemple en organisant, en séance, un débat général de prise en considération ou de principe sur le texte avant son examen par la commission ?
  • Faut-il modifier la Constitution pour interdire le redépôt en séance des amendements rejetés en commission ou, à tout le moins, les mettre aux voix sans débat ?
  • Doit-on autoriser les commissions à légiférer directement pour certains textes et à quelles conditions ?

Une question importante se pose autour du droit d’amendement, droit essentiel du parlementaire.

Les irrecevabilités peuvent-elles évoluer ? Faut-il réécrire voire supprimer l’article 40 de la Constitution qui interdit le dépôt d’un amendement qui créé une charge publique supplémentaire ?

Pourrait-on envisager de limiter les possibilités de redéposer les mêmes amendements ?

Doit-on restreindre le droit d’amendement du Gouvernement, par exemple en ne lui permettant pas d’amender ses propres textes ou en lui opposant un délai de dépôt ?

Restera aussi à apprécier le recours aux ordonnances que les parlementaires n’apprécient guère, parce qu’il s’agit pour eux d’un abandon de leur pouvoir de légiférer. Doit-on repenser le dispositif de l’article 38 de la Constitution, tant au stade l’habilitation qu’à celui de la ratification ?

5/ Enfin, après le vote de la loi, en aval du Parlement, est-il envisageable que la Constitution contienne des mécanismes permettant un contrôle plus strict et efficace de la mise en œuvre, par le pouvoir réglementaire, des lois votées ?

Au cours de ces travaux, nous devrons avoir à l’esprit, en permanence, le souci de respecter les droits de l’opposition. Mais aussi d’imaginer reconnaître au groupe déclaré d’opposition le plus nombreux, des droits spécifiques découlant de cette reconnaissance officielle.

Pour cela, nous ouvrons une procédure de contribution citoyenne par voie numérique complémentairement à nos travaux. Tout comme nous consulterons tous nos collègues par un questionnaire spécifique.

L’expérience des Parlements étrangers, nous sera aussi utile et nous irons voir en Angleterre, à Bruxelles au Parlement européen et à Berlin très certainement, comment légifèrent nos voisins.

Une feuille de route dense pour des conclusions dans deux mois !

Ces efforts permettront t-ils à ceux qui mesurent le travail parlementaire d’en comprendre et apprécier la substance. Je l’espère et j’en doute en même temps tant les observateurs de celui-ci manquent d’objectivité et alimentent un débat malsain, un antiparlementarisme qui à son tour nourrit le populisme.

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