Tribune parue dans la presse suite au compte-rendu des travaux sur la réforme du travail parlementaire

Au mois de juin dernier, pour la première fois de l’histoire de la Vème République, la représentation nationale a été élue par une minorité de Français. Cette situation nous oblige. Si nous n’entendons pas la mise en garde de nos concitoyens, si nous ne transformons pas en profondeur nos règles, nos pratiques, nos outils, le risque est grand que les Français se détournent définitivement des urnes.

Face à cette urgence démocratique, le Président de l’Assemblée nationale François de Rugy a initié un mouvement de réforme inédit autour de sept groupes de travail. Majorité et oppositions sont ainsi invitées à bâtir ensemble la « Nouvelle Assemblée nationale ».

S’il est un diagnostic que tous les députés partagent, c’est bien celui-ci : la fabrication de la loi, dans sa forme actuelle, n’est pas satisfaisante. Presque entièrement aux mains de l’exécutif, elle réussit le tour de force de ne pas laisser assez de temps au Parlement pour élaborer la loi tout en étant trop longue parce que répétitive.

Élaborer une bonne loi prend du temps, et notamment du temps au Parlement, qui est le seul moment où chaque sensibilité politique peut s’exprimer, dans une enceinte publique. Encore faut-il remarquer que lorsque les intentions du gouvernement sont claires, le débat parlementaire peut se dérouler dans des conditions de célérité acceptables par tous. Une bonne loi n’est pas nécessairement un texte dont l’examen s’éternise. À titre d’exemple, la loi de 1981 abolissant la peine de mort fut adoptée en 32 jours.

Aujourd’hui, on peut schématiquement analyser le vote d’une loi en trois temps : le gouvernement a besoin de six mois pour son élaboration, le Parlement la vote en moyenne en six mois également et le gouvernement, au prix d’efforts considérables ces dernières années pour réduire les délais, met à nouveau entre six et neuf mois pour publier les textes d’application. Au total, il s’écoule donc 18 à 21 mois entre le moment où la loi est envisagée et celui où elle est applicable.

Alors que le temps politique et médiatique ne cesse de s’accélérer, ce délai est-il acceptable ? Il l’est d’autant moins que le Parlement est le plus souvent saisi en urgence de ces textes, ne disposant que de quelques semaines pour en étudier les dispositions. Les auditions du rapporteur s’enchaînent pendant des journées entières, faute de temps, et des dispositions essentielles sont votées lors d’interminables séances de nuit, alors que les corps et les esprits sont fatigués.

Notre procédure est par ailleurs trop répétitive. En effet, depuis la réforme constitutionnelle de 2008, les débats en séance sont souvent les exactes répliques de ceux qui ont déjà eu lieu en commission, et les occasions d’amender le texte ont été démultipliées. Ce phénomène a généré une inflation sans précédent du nombre d’amendements : entre 2012 et 2017, notre seule assemblée en a examiné plus de 169 000. C’est souvent le principal moyen, pour les parlementaires, de se faire entendre, quitte à obstruer la fabrique de la loi.

Enfin, notre procédure est mal articulée. En vertu de l’article 24 de la Constitution, le Parlement doit voter la loi, contrôler l’action du gouvernement et évaluer les politiques publiques. Mais l’agencement de ces trois missions est aujourd’hui à revoir. L’évaluation des politiques publiques, qui intervient en bout de chaîne, devrait précéder l’initiative législative pour irriguer l’ensemble de la procédure et garantir une loi de meilleure qualité. Un amendement ne devrait plus pouvoir être adopté sans que l’on sache quelles seront ses implications concrètes.

Trop peu de temps d’un côté, trop de temps de l’autre. Et au final une loi de mauvaise qualité.

Face à un tel constat, nous avons élaboré, avec l’ensemble des membres du groupe de travail, 24 propositions visant à rendre la procédure législative plus rationnelle et plus efficace.

Nous recommandons en premier lieu de mobiliser pleinement les députés dès la phase d’élaboration de la loi. Selon nous, le gouvernement devrait transmette chaque année au Parlement un programme de travail glissant et informer la commission compétente dès qu’il entreprend de légiférer sur un sujet. Ces mécanismes donneraient la possibilité aux parlementaires d’initier des missions d’évaluation préalables, associant la majorité et l’opposition plusieurs mois avant l’examen d’un texte. Ces travaux seraient l’occasion d’évaluer les lois en vigueur, d’analyser l’état du droit

européen, voire, en parallèle, d’organiser une consultation citoyenne.

Dès lors, la phase à proprement parler législative devrait permettre de rendre les échanges plus productifs, en optimisant le temps à disposition. Ceci implique de supprimer les procédures redondantes. Nous proposons notamment de prévoir par défaut une lecture unique dans chaque chambre et de limiter l’examen des textes consensuels à la seule commission, mais aussi de donner plus de temps aux assemblées pour étudier les projets du gouvernement. Les projets de loi les plus controversés feraient l’objet d’une procédure de « temps organisé » permettant de fixer une durée globale de discussion et de la décliner par jour de séance et par groupe parlementaire, de manière à donner de la prévisibilité à chacun. Dans le même esprit, le gouvernement pourrait se voir astreint à de nouvelles règles de discipline sonnant le glas des dépôts d’amendements hors délais et des secondes délibérations sans l’accord de la commission.

Enfin, pour que le Parlement devienne réellement le garant de l’application des lois, il nous paraît indispensable de renforcer ses moyens de contrôle. Il pourrait notamment être en capacité de reprendre la main sur la publication des décrets dans le cas où le gouvernement ne respecterait pas un délai maximal de six mois. En outre, il auditionnerait chaque année les ministres afin qu’ils rendent des comptes sur l’application des lois dont ils ont eu la charge, ce qui serait l’occasion de s’assurer de la conformité des décrets avec les intentions du législateur.

Ces propositions sont une contribution à la séquence constitutionnelle qui doit s’ouvrir prochainement. Elles bouleverseront sans aucun doute les habitudes et les usages de nos institutions, mais nous semblent indispensables pour bâtir le Parlement que nous appelons de nos vœux : un Parlement plus efficace, plus démocratique et donc plus fort.

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