Assemblée Nationale et Bundestag : deux visions de la représentation parlementaire

Assemblée Nationale et Bundestag, deux visions de la représentation parlementaire

Dans le cadre des travaux préparatoires à la mise en œuvre de la réforme constitutionnelle et de son corollaire, celle de la procédure législative, je me suis déplacé à Berlin, au BUNDESTAG, pour apprécier comment s’écrit la loi dans cette grande démocratie qu’est l’Allemagne.

 

Si le cadre institutionnel de chaque pays interfère sur la manière de légiférer, il est cependant possible de tirer de leur comparaison des enseignements susceptibles de faire évoluer la nôtre. C’était tout le sens de notre journée d’étude.

 

À l’heure même où le projet de loi constitutionnelle intitulé « Pour une démocratie plus responsable et efficace » vient d’être présenté en Conseil des ministres, quelles leçons retenir de cette expérience :

1. La première touche à la programmation législative : en Allemagne, les futurs textes à examiner sont connus plusieurs mois à l’avance ; en France, cela ne semble pas être voulu par le Gouvernement ; Matignon souhaitant garder la haute main sur l’ordre du jour parlementaire et la temporalité.

 

2. La deuxième se trouve dans le choix de l’examen des projets de lois : au Bundestag, le passage en commission constitue le cœur du débat parlementaire pour ne laisser aux séances pleinières que le temps des discussions politiques en amont et des votes solennels en aval. Nous serions bien avisés de nous en inspirer.

À titre d’exemple, ce fonctionnement a conduit à débattre de seulement… 191 amendements en séance plénière en 4 ans, quand nous débattons de … 2500 amendements pour la seule loi sur l’alimentation.

Nous mesurons combien le temps préalablement consacré à l’analyse des textes et au travail en commission est utile.

 

3. Ajoutons un troisième enseignement lié à l’organisation des débats, lesquels sont programmés dans le temps (semaines et journées parlementaires), évitant ainsi des prolongations sans fin qui ne participent pas pour autant à la qualité de la loi et qui donnent les moyens aux parlementaires de s’organiser en conséquence.

Il nous faudra trouver, en France, l’équilibre entre le temps de débat pour le respect des droits du Parlement et l’usage qui est fait de ce temps. La réforme à venir ne saurait sacrifier le premier au risque de porter atteinte aux droits de l’opposition et d’affaiblir le Parlement.

 

4. Un autre point interroge, celui de l’initiative de la loi : aujourd’hui c’est le Gouvernement qui fixe le temps politique au détriment du Parlement, malgré les mesures inscrites en 2008 dans la dernière réforme constitutionnelle. En Allemagne, l’ordre du jour est mieux partagé.

Si on peut comprendre que le Gouvernement profite prioritairement de l’initiative législative, l’actuel projet de réforme lui fait la part belle au détriment de    l’initiative parlementaire, en déclarant dans son article 8 « prioritaires les textes relatifs à la politique économique, sociale ou environnementale ». C’est-à-dire à peu près tous les textes !

 

5. Reste la représentation parlementaire – 709 députés au Bundestag pour 577 au Parlement français – quand le projet de loi prévoit de ramener ce nombre à seulement 404, dont 61 élus à la proportionnelle, ce qui réduirait mathématiquement le nombre de représentants des formations politiques minoritaires.

En Allemagne, à l’inverse, le nombre de députés varie à la hausse quand des partis minoritaires viennent à gagner en sièges. Mécaniquement le nombre augmente dans tous les Länder quand l’un d’entre eux envoie au Bundestag un nombre plus important de députés ! De la sorte le nombre de députés varie d’une législature à l’autre.

Chez nous, si le projet actuellement proposé par le Gouvernement est adopté, la Lozère avec 76 000 habitants aura 1 député, alors qu’un député de l’Orne représentera 290 000 habitants !

Actuellement le député de la circonscription la plus peuplée représente déjà 2,4 fois plus d’électeurs que l’élu de celle comptant le moins d’habitants ; demain ce sera 4 fois !

En Allemagne, au contraire, les électeurs sont d’autant plus représentés que les petites formations recueillent des voix.

***

Ces quelques éléments de comparaison permettent de mesurer combien deux régimes politiques peuvent être différemment organisés : régime parlementaire renforcé ou régime présidentiel conforté.

Manifestement, la future réforme constitutionnelle privilégie la seconde voie.

Au Parlement maintenant de jouer son rôle, et de demeurer l’indispensable facteur d’équilibre de nos institutions.

Alors que la constitution de la Ve République donne plus de pouvoirs au président de la République que n’en dispose Donald Trump, ne fragilisons pas plus encore notre Parlement qui est déjà structurellement faible.

La démocratie française manque cruellement de contre-pouvoirs, et devient de plus en plus en décalage avec certaines attentes de la société.

Au moment où s’expriment des aspirations à plus d’horizontalité et de participation dans le débat public, où la démocratie d’opinion se transforme avec l’impact des réseaux sociaux, il ne faudrait pas « qu’en même temps » le Parlement devienne une simple chambre d’enregistrement.

À lui, à nous maintenant de jouer notre rôle de parlementaires pour défendre et renforcer la place des assemblées dans la fabrique et l’évaluation de la loi.

N’est-ce pas aussi la voix du peuple qu’il nous faut faire entendre ?

 

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