L’organisation de la semaine parlementaire, un système à bout de souffle

Objet d’une commande du Président François de Rugy, le rapport intitulé « L’organisation de la semaine parlementaire, un système à bout de souffle » que j’ai remis le 20 juin au bureau de l’Assemblée nationale souhaite contribuer à améliorer les conditions du travail parlementaire au quotidien, pour mieux faire face à la surcharge des agendas et mieux soigner la qualité de la loi.

L’actuelle organisation, à bout de souffle, résulte de facteurs multiples, souvent anciens et agrégés les uns aux autres – de sorte que la réponse à apporter n’est ni simple ni univoque.

La responsabilité de cette situation n’incombe pas uniquement aux parlementaires ; elle provient aussi d’un pilotage, souvent erratique, de l’ordre du jour des assemblées par l’Exécutif : l’absence de planification ne permet pas aux parlementaires d’anticiper le travail législatif en termes d’auditions d’experts, des corps intermédiaires, ou de consultations citoyennes, … poussant à la prolifération d’amendements ou à l’allongement de débats en commissions et en séance.

Un certain nombre de pratiques parlementaires doivent néanmoins évoluer : fuite en avant dans l’exercice du droit d’amendement, redondances entre commissions et hémicycle, lourdeurs de la procédure…

Le rapport que j’ai présenté ne prétend nullement apporter une solution instantanée et définitive à ce constat ancien : dans le contexte politique et juridique lié à la réforme institutionnelle de grande ampleur actuellement à l’étude, il a pour ambition, d’une part, de tracer la voie dans laquelle le travail parlementaire gagnera en efficacité et cohérence ; et, d’autre part, de formuler des propositions rapidement opérationnelles permettant de réinjecter un peu d’oxygène dans un système au bord de l’asphyxie.

Trois volets distincts ont été identifiés : la semaine parlementaire et la question des horaires et des jours de séance ; le partage des semaines d’ordre du jour et la programmation des travaux sur l’année ; l’articulation des différentes activités du député et les conditions de leur compatibilité.

En premier lieu, le rapport explore diverses pistes de transformations : faut-il revoir les horaires des séances ? Faut-il siéger toute la semaine ? Faut-il siéger chaque semaine ? Faut-il supprimer les séances de nuit ?

Du deuxième volet des travaux émerge la conviction qu’un nouveau partage de l’ordre du jour peut permettre au Parlement de légiférer dans de meilleures conditions. Nous proposons ainsi plusieurs réformes de nature à mieux structurer et mieux anticiper l’ordre du jour, à moderniser le format des sessions et à améliorer le travail des commissions permanentes et des groupes politiques – notamment ceux d’opposition et minoritaires

Enfin, si aucune solution miracle ne résoudra le problème des conflits d’agenda et de la surcharge d’activités auxquels les députés font face, l’addition d’ajustements ponctuels ou de modifications plus profondes peut à coup sûr améliorer la situation de thrombose dans laquelle se trouve l’organisation parlementaire aujourd’hui.

Le rapport propose ainsi une série de réformes d’importance variée, permettant notamment d’éviter les conflits, les incohérences et les redondances entre séances et commissions, et de mieux organiser les débats tout en allégeant la procédure en séance publique.

Au terme de ses travaux et en s’appuyant à la fois sur l’expérience vécue par les députés et sur l’exemple des Parlements voisins visités (Angleterre, Allemagne, Parlement Européen), le rapport formule une série de propositions susceptibles d’alimenter des réformes concrètes : certaines pourraient être mises en œuvre dès cette année, sans attendre la révision constitutionnelle et les lois qui en résulteront.

L’examen parlementaire du projet de loi « asile-immigration » que j’ai suivi au plus près, illustre de façon spectaculaire cette mauvaise organisation que nous dénonçons, et l’incapacité à rendre prévisible l’architecture des séances.

Après avoir été annoncé dès la fin d’année 2017 comme susceptible de venir à l’ordre du jour de l’Assemblée, ce texte n’est déposé que le 21 février 2018, le Gouvernement engageant la procédure accélérée le même jour, c’est-à-dire un seul examen par chaque assemblée.

Le projet de loi est inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée lors de la Conférence des présidents du 27 mars, le Gouvernement n’ouvrant que sept séances pour son examen dans l’hémicycle, du lundi 16 (après-midi) au jeudi 19 avril (soir), soit un total théorique de 30 heures de séance. Il faudra, préalablement, 28 heures et sept réunions à la commission des lois (dont la rapporteure avait été désignée dès le 14 février) pour l’adopter lors de la semaine du 3 avril.

Dans l’hémicycle, l’examen du texte durera finalement plus du double de ce qui avait été envisagé trois semaines plus tôt en Conférence des présidents : 61 heures et 35 minutes seront in fine nécessaires, et le calendrier proposé aux députés pour l’examen de ce texte connaîtra plusieurs modifications en cours de route, compliquant l’organisation des agendas de chacun :

– le 10 avril, la Conférence des présidents ajoute un jour de séance, et prend acte de la demande du président du groupe majoritaire d’organiser sur l’ensemble du texte un vote par scrutin public « à l’issue de l’examen du projet de loi » que l’on croit alors possible le jeudi 19 ou le vendredi 20 avril ;

– le 16 avril, l’intervention militaire en Syrie conduit le Gouvernement à décaler le début de l’examen du projet de loi au soir du lundi 16 avril ;

– alors que le débat en séance a débuté, et que seules 20,5 heures de séances sont théoriquement disponibles, la Conférence des présidents constate – lorsqu’elle se réunit à nouveau le jeudi 19 avril – qu’au rythme de l’examen particulièrement lent des amendements, il faudrait 101 heures – c’est-à-dire 8 jours et demi de séances, matin, après-midi et soir – pour achever l’examen du texte. Les séances du samedi sont alors ouvertes ;

– enfin, une lettre du Secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement en date du samedi 21 avril indique que le Gouvernement ouvre les séances du dimanche pour poursuivre et achever l’examen du projet de loi.

– lors d’une journée spécialement chaotique, et dans l’épuisement général, l’Assemblée siège le dimanche 22 avril de 9 h 30 à 13 h, puis ouvre – de manière tout à fait inhabituelle, dans l’intention de terminer les débats à un horaire raisonnable – sa dernière séance à 14 heures : elle ne sera levée qu’à 23h05 le dimanche soir, soit trois jours après la date initialement prévue, avec toutes les répercussions en cascade sur l’emploi du temps que les parlementaires avaient programmé pour la fin de semaine dans leurs circonscriptions (annulation de certains rendez-vous, etc.) et le travail avec leurs collaborateurs  !

Ce long exemple illustre combien les débats parlementaires souffrent de cette organisation, et peuvent nourrir des incompréhensions chez nos concitoyens qui s’étonnent parfois de l’absence de leurs représentants au moment de certains votes.

Un exemple de ces récurrentes difficultés de planification est illustré par l’amendement sur le glyphosate que je n’ai pas voté, parce qu’il est venu pour la première fois en débat nuitamment un dimanche soir, présenté par le gouvernement, en cours de discussion !

Ce sont ces pratiques que nous dénonçons aujourd’hui, à l’occasion de la réforme constitutionnelle, pour que les amendements, d’où qu’ils viennent, soient déposés en amont du débat parlementaire.

En procédant de la sorte, les droits du Parlement seraient, pour le moins, respectés à défaut d’être restaurés.

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